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第四节 皖系控制的北京政府（第1页）

第四节　皖系控制的北京政府

张勋拥清室复辟失败，北洋派重掌北京政治。7月14日，段祺瑞重回北京，担任国务总理，组成以亲信下属为主，并得到研究系相助的施政班底。代理大总统冯国璋将自己信得过的李纯安排为江苏督军，陈光远安排为江西督军，并与原任湖北督军王占元形成准同盟关系，使自己不虞后方为他派所占。其后，于8月1日到达北京，担任代理大总统。由此形成冯国璋和段祺瑞合作主导北京政治的新格局，他们首先通过的政治决定，就是在8月14日发布“布告”，正式宣布自当日起对德国和奥匈帝国“处于战争地位。所有以前我国与德奥两国订立之条约，及其他国际条款国际协议属于中德中奥之关系者，悉依据国际公法及惯例，一律废止。”此时，既无大总统的反对，也无国会的掣肘，北京政府的宣战布告结束了此前一度酿成轩然大波的是否参战之争。

清室复辟失败后由冯国璋、段祺瑞合作共治的北京政府，冯、段各有军事实力与派系相依托，但以段祺瑞为首的皖系，无论就实力资源还是就名望人脉，都超过以冯国璋为首的直系；皖系首领段祺瑞在北京经营有年，政治手段游刃有余，党羽四布，又得到日本的鼎力支持，表现强势，而冯国璋由地方初入京城，对北京政治和外交关系尚不熟稔，部属又多在地方任职，处事相对低调；更兼段祺瑞自认为“再造共和”之功臣，对政治颐指气使，高调出击，一时间北京政治成为皖系施展身手的舞台，北京政府也基本为皖系所把持。但皖系及其首领段祺瑞如此作为的后果之一，也使自己处在内外各种矛盾的中心位置，成为各方发泄其不满与反对意见的焦点，所谓月满而亏，皖系独断北京政治的势头时间不长即受到北方直、奉两系的联手抵制和南方“护法”阵营的强烈反对，南北对立与北洋派系内部的矛盾牵制着皖系的政治作为，北京政治仍然处在动**不安之中。诚如时人所论：

段祺瑞为今次光复之首勋，对于共和国家，其功绩之伟大，正与黄兴、蔡锷等相比肩。然诚回顾细思之，时局糜烂至于此极者，其责任实荷于段氏之一身也。盖段氏前在总理职务内，曾提出宣战问题，压迫议会，招致督军，**约法，徐徐进行，遂致酿成厉阶。故以公平之眼光观之，则段氏前后之行为，实不啻自召乱而自弭乱者也。虽光复之业素著，殊觉翳晕而乏赫赫之光辉，是以西南各省不肯服从新政府。旅居津沪之议员等，亦连盟而主张反对，南北离睽之情形已如斯，则段氏纵欲以讨逆之余威，组织内阁，统一天下，号令四方，恐不能行，不待智者而自明也。

皖系在清室复辟失败后得以基本控制北京政府，除了依靠其武装支撑外，还与两大因素直接相关，即外有日本的支持，内有政客的拥戴，从而获得了较其他派系更多的物质资源与更广的人脉关系，有利于其控制北京政治。

皖系与日本的关系在北洋各派系中颇为引人注目。北洋各派系在北京当政时期，出于壮大自己、削弱对手的需要，总是力图与列强建立起这样那样的关系，得到列强的援助，但在北洋各派系中，与列强关系最为直接、对其派系发展最为有利者当属皖系与日本的关系。

段祺瑞重登北京政治舞台之际，正值寺内正毅担任日本首相，寺内虽出身军方，但其上台后的对华政策却较其前任大隈重信为“温和”，提出“尊重并拥护中国的独立和领土完整”、“增进两国间友好关系”、“尽可能和各国保持协调”的对华“新”政策。为此，日本还和其在远东太平洋地区的竞争对手美国在1917年11月2日订立“蓝辛——石井协定”（蓝辛时任美国国务卿，石井菊次郎时任日本特使），美国承认日本在中国享有“特殊利益”，美日重申在中国尊重“门户开放”、“机会均等”原则。这当然并不说明日本改变了其以侵略中国为中心的“大陆政策”，而是不同的日本政治家在对华政策的策略和形式上的不同考量，即担心对华“硬”扩张的“霸道”政策激起中国国内的反日民族主义情绪和欧美列强的反弹，而改行对华“软”扩张的“王道”政策。但是，寺内的对华“新”政策仍然强调“努力使列强逐步承认帝国在中国的优越地位”，对满洲和内蒙应扩大日本的“特殊利益”，对福建确保“特殊关系”，对山东“设法使德国战前在该省所享有的一切利权归于帝国所有”，其实质仍不脱日本在袁世凯时代提出的“二十一条”要求之框架。不过，寺内对华“新”政策在公开表现上的相对“柔和”、“温和”的一面，却可为二次复出后正欲争取列强支持而稳固自身地位的段祺瑞所利用，而在段的左右亲信中，不乏与日本有较多往还、在情感方面较为亲近日本的政经两界人物，其中尤以段内阁的交通总长兼财政总长、交通银行总理曹汝霖为代表，他们在推动段祺瑞建立与日本的密切关系方面起到了重要作用。

1917年1月，段祺瑞授意其下属吴光新、傅良佐、靳云鹏等会见日本驻华公使林权助等人，向他们解释段祺瑞准备“认真与日本合作”，但“唯一障碍即国民党”，因此“正拟积极消除中日两国之间的误解，诚意实行友好合作，因而希望谅解其苦衷，并予以相当帮助”。段的表态正中企图以“软”手段加强在中国地位的日本之下怀，寺内内阁的对华“新”政策由此也有了着力点。寺内正毅当月在日本国会公开声明：“对于中国，应从东亚大局着眼，信孚相倚，有无相助，竭力贯彻敦厚邻谊之道。"1917年7月，段祺瑞复出组阁，他对正在中国活动的日本人西原龟三说：“将来一切施政，当按预定方针进行。中日两国如欲加紧协作，确保亚洲的和平和安宁，舍此当无更好的时机。本人将一本至诚，为此目的而努力，希望我们的友谊能有进一步的发展。”

段祺瑞的态度立即得到了日本的回应。20日，日本内阁通过决议，宣称将“给予段亦予以相当友好之援助，以期中国时局的稳定，同时设法解决时至今日之中日两国间若干悬案，实为得策”。1918年2-3月，日本外务省在其拟订的《日中同盟缔结之意义》文件中，将日本力图控制中国的对华政策的底蕴表述得更为直白：

帝国外交之中枢为对华政策，对华政策之要谛，其归结点即是日中在政治上及经济上的紧密联盟。……根据日中同盟，帝国将取得绝大利益，即在军事上以协同作战为理由，可在中国领土内之必要方面，自由出动帝国的军队，而且在军事上当然以相互支援之名义，参与编练中国军队；尤为重要的是有利于我控制掌握军火制造的原料。在政治上，基于同盟关系，积极参与内政，以便于从各方面扶植帝国的政治势力。在经济上，以同盟协作之名，开发其丰富的资源，努力开拓市场，以利于帝国经济的发展。

寺内上台后，为了实行其对华“新”政策，特别注重密切对华经济关系，图谋从经济入手控制中国，再达在政治上控制中国的目的。在密切对华经济关系方面，寺内内阁最重要的举措是大量提供对华借款，其中尤以经日本商人西原龟三经手提供的数次借款最为知名，后人遂以“西原借款”名之。西原在寺内担任朝鲜总督时期与其结交，1916至1918年间曾6次访华，对日本如何在东亚扩张并确保其利益有浓厚的“兴趣”与深入的“思考”，他和时任寺内内阁大藏大臣的胜田主计，都是寺内对华“新”政策的倡议者与支持者。他们认为，日本对华提供借款应“避免过去那种以获取权利为主，**裸地强迫中国接受的态度。先以稳妥条件提供贷款，在增进邦交亲善的同时，采取促其主动向我提供有利的权益的手段。”之所以如此，是因为他们认为，日本“各种工业所需原料均可仰给于中国，其制成品亦可以中国为市场。融合日华经济为一体，明显为我帝国确立自给自足之策。”说到底，他们主张提供的对华经济借款，本质上仍具有企图以此控制中国、变中国为日本附属国的政治意义，如胜田主计所言，“帝国欲掌握其经济支配权，须垄断独占管理其财政，占据其交通，徐图开发其产业，以充实帝国国民经济”。他们所关注的仍是如何实现日本国家利益的最大化，“西原借款”就是在这样的背景下得以实现。

日本的对华“新”政策与借款提议，与正陷于财政困难而迫切需要得到资助的段祺瑞政权一拍即合。北京政府的财政状况一直不佳，段祺瑞当政时期，每月收入大约为1200万元，而支出则需2000万元，因此，“苟无大借款以撑此局面，财政将生绝大波澜”，除非“速得款项救急之外，绝无其他办法”；但“发行内国公债，则旧公债尚未整理，续募为难。借外债则有四国银行团之约束，缓不济急，且不易磋商。”此时日本主动提出对华借款，当然为段祺瑞政权所欢迎。

由于日本和段祺瑞政权各有所求，西原借款的达成较为顺利，从1917年1月到1918年9月的不到2年间，经西原龟三之手或参与，共签署8次借款合同，总计14500万日元。除了由西原经手的日本对华借款外，寺内当政时期还有善后借款垫款3000万日元、军械借款3208万日元等多笔数额较大的对华借款。寺内在任期间，日本对华借款总额为38645万日元（约为寺内内阁成立时日本对华借款总额12000万日元的3倍有余），其中对中央政府借款27986万日元（占总额的72%），对地方政府借款1857万日元（占总额的5%），对企业和个人借款8802万日元（占总额的23%）。

上述这些借款主要是流向由段祺瑞当政的北京政府，名目虽多为改善中国银行、电信、铁路、矿山、救灾等状况的经济性借款，但实际主要用于垫付段祺瑞政权的各项日常军政开支（估计在70%左右），用于经济方面者寥寥无几，实为政治借款。其中的参战借款和军械借款，更是直接为段祺瑞编练参战军、扩大皖系实力、对南方动武所用。段祺瑞以中国宣战后准备参加第一次世界大战为由，利用日本借款编练了参战军三个师两个混成旅，并购买日本军械计步枪12。5万支、子弹7550万发，机枪372挺、子弹1577万发，山炮316门、炮弹11。9万发，野炮228门、炮弹9。6万发，榴弹炮27门、炮弹0。3万发。实际上，这支所谓的“参战军”没有用于对外作战，而是以段祺瑞为首的皖系用为压服异己力量之内战利器。如段之亲信徐树铮所言，“我北军权势消长，与日本寺内内阁利害相通”，对方则以段祺瑞“为政局之中心，遇事力尽友谊援助”。就当时日本向段祺瑞政权提供的借款数量之多、支持之巨、双方关系之密切，徐树铮此言并不为虚。当然，日本之所以愿意提供数额如此巨大的对华借款，完全不是为了帮助中国，也并非厚爱于段祺瑞，衡量其借款动机与效果，不过是为了日本的自身利益，企图通过提供借款控制段祺瑞政权，以此影响中国政局，并获取中国的经济资源和在华特权。

更有甚者，在寺内在任的最后一天即1918年9月28日，日本一气向北京政府提供满蒙四路借款、山东二路借款和参战借款共6000万日元，而在此前日本外相后藤新平致中国驻日公使章宗祥的照会中，就此提出其在山东利益的诸项要求，其中有日本在青岛驻兵、中日“合办经营”胶济铁路之主张，章宗祥在24日的复照中对此“欣然同意”。日本此举为其在巴黎和会期间企图继续保有在山东攫取的利益埋下了伏笔，尽管章为自己辩解，谓此等说法“不过外交文书上之套语”，实则章宗祥的答复使中国在讨论此问题时处于某种不利地位。难怪日本首相寺内正毅下台后十分得意地说：大隈内阁向中国要求签订二十一条，惹中国人全体之怨恨，日本却无实在利益；而他在任期间，借与中国之款3倍于从前之数，其实际上扶植日本对于中国之权利，何止10倍于二十一条。但是也应该注意到，西原借款在日本国内引起的反应并不尽是赞扬，因为其借款条件较为宽松，借款担保品多不切实，因此在借款到期而中方又无力归还时，缺乏有效的追索手段，多数款项有去无回。不过，力主提供此项借款的当事人胜田主计以后倒是说了心里话：“本金收不回，利息拖延，从个人贷款的角度来看是大问题，但如站在国家大局立场，从政策方面来考虑，未必是大问题。”

除了西原借款之外，段祺瑞当政时期，日、皖密切关系的又一重要方面为“中日共同防敌军事协定”的签订。俄国十月革命爆发后，日本亟欲联合其他列强借机出兵干涉，谋求向俄国远东地区扩张。然因其出兵俄国需要借道中国的东北，故日本极力怂恿段祺瑞与其订立相关军事协定，得到了企图依靠日本为其后台的段祺瑞的响应。1918年3月25日，中国驻日公使章宗祥与日本外务大臣本野一郎换文，双方同意中日两国政府应就“共同防敌”问题进行协商。5月16日，中日签订《陆军共同防敌军事协定》，19日签订《海军共同防敌军事协定》。9月6日签订《关于陆军共同防敌军事协定实施上必要之详细协定》，从而构建了所谓中日“共同防敌”的基本框架。上述协定规定：中日两国军队实行共同防敌行动；在军事行动区域内，中国地方官吏对于日军须尽力协助，双方军队互派职员联络，共谋运输、通信、卫生、技术、情报及其他作战必须事项的便利，互相供给兵器及军需品；为军事行动之目的，双方得利用中东路，并设立协同机关处理有关事务，南满路之运输由日本担当，等等。这些规定在当时是秘密的，未向外界公开。协定的签订，使日本军队得以“合法”地通过中国东北侵入俄国远东地区，不仅侵犯了俄国的国家主权，也有损于中国的国家主权，尤其刺激了日本进一步觊觎东北的野心。

1918年8月，日本军队经东北侵入俄国，占据了俄国远东地区的若干地方，并支持盘踞远东地区的白军力量与红军对抗。在此过程中，日军占据了中国东北北部的若干重要城市，如哈尔滨、齐齐哈尔、满洲里等，侵犯了中国的国家主权。第一次世界大战结束后，日本军队虽然失去了所谓“防敌”的借口，但仍赖在俄国远东地区不走，直到盘踞俄国远东地区的白军在红军的打击下失败后，日军才开始陆续撤出，“中日共同防敌军事协定”也在1921年1月27日被废止。

在国内政治方面，段祺瑞纠集了一帮政客围绕于其周围，先是有梁启超为首的研究系之大力支持，后又有一班政客组织的安福系集团之鼎力拥戴，为其控制北京政治创造了较为有利的条件。

段祺瑞与研究系的关系，在他复出之后的一段时间，可谓“蜜月”时期。1917年7月段复出组阁后，以研究系首领汤化龙为内务总长，梁启超为财政总长，林长民为司法总长，一时使研究系诸人大为兴奋，认为“今段阁虽非政党内阁，然重要之部多属诸我，是明系以本党为主干”，正可以此“诱导现势力，使进循宪政轨道，借以确立政治中心，维持社会秩序”。因此，研究系在段祺瑞复出后组织内阁、筹选国会等方面，均予以大力支持。然段祺瑞对研究系不过利用以钳制前国民党人而已，并无倚其为政治中心之意，更担心如果任研究系发展，“难免悉受其挟制，是去一国民党不啻又来一国民党”。其手下头号大将徐树铮对研究系入阁并企图“诱导”政治尤为不满，认为“我辈冲锋陷阵，始奏肤功，结果乃为几个文人造机会”，“对梁（启超）、汤（化龙）衔恨甚深”，且其“性尤倔强，凡有主张，不达不止”。

就研究系方面而言，梁启超等毕竟有自己的政治理念，“亦自有其怀抱，非能如一般官僚惟命是听”，不甘完全随段祺瑞等军人首领的政治步调起舞，“其所取政策，即系与现有势力相结合，意欲乘机而指导之、改造之，使成为我国之中坚力量，以求安定一时之社会秩序，并徐图发展。故彼之所谓结合，亦有其一定限度，与一味附和者不同，苟一旦越此限度，则彼即不能不顾及自己之立场而立与离异”。如研究系对皖系主持的“西原借款”即持反对态度，故段祺瑞与梁启超、皖系与研究系“彼此关系亦渐与从前不同”，“感情乃日趋疏隔”。结果，“选举本应归内务部主持，而新国会选举乃全由徐树铮等暗中操纵，内（政）汤（化龙）几不能过问；借款本应由财政部主管，而对日借款乃由曹汝霖辈秘密办理，财（政）梁（启超）几不得与闻。名为阁员，实则等于虚位，选举犹在其次，而借款则关系国脉，势不能无言，言而不听，势不得不求去。若辈乃更借此而指为有意拆台，段亦深信不疑，于是此一方则恶意慰留，而强使之分谤，而彼一方则力表不与合作，以求外间谅解。”至11月22日段祺瑞二次下野，研究系诸总长随之而去，从此结束了双方关系的短暂“蜜月期”，所谓“表面若相终始，而精神则早已分离矣”。及至1918年3月，段祺瑞三度复出组阁，舍研究系人而不用，在政治上着重运用以安福系为代表的政客集团，研究系此后基本失去了参加政府的机会。

所谓安福系，是皖系控制北京时期出现的依托于皖系军人支持并为皖系军人政治服务的政客集团。一方面，段祺瑞在复辟失败后复出，亟思有人在政治上为其呼朋引类，摇旗呐喊，壮大己方声势，控制政治局面，而研究系显非段祺瑞所可得心应手运用者；另一方面，一些政客闻人不甘寂寞，迫切希望得到权势者的支持，结党营私，打压他派，分肥政治资源，图谋个人私利。因此，段祺瑞与这班人之间各有所需，各图其利，促成了所谓安福系这一政治派系集团的出现。

据时人所述，“安福俱乐部组织之初，系民国六年（1917年）八月在（北京）安福胡同梁（式堂）宅，主持者王揖唐、曾云沛（毓隽）诸人。当时不过一寻常俱乐部耳。请宴叫妓，皆用安福胡同梁宅名义，……其后徐树铮因军事失败，转而谋政治上竞争，以巨款收买议员。王揖唐为贩客老手，即以安福胡同梁宅为收罗场。于是，安福胡同内，车如流水马如龙，人如蚁附门如市，极一时之盛，俨然成一党之机关部。”安福系名目于此渐成。其后随着段祺瑞一意决定废弃旧国会，改选“新”国会，安福俱乐部遂成为皖系包办、操纵选举的枢纽机构，附从者愈众。1918年3月7日，王揖唐、王印川、刘恩格、曾毓隽等安福俱乐部中坚人物在梁宅集会，正式决定成立安福俱乐部，之所以不以党名，盖因“自袁氏解散国民党后，政党遂为政府所忌，而洪宪之筹安会，又为国人诟骂，故不敢明目张胆结合政党”。但安福俱乐部的组织机构与一般政党并无二致，其下设干事部（主任王揖唐）、评议会（会长田应璜）、政务研究会（会长李盛铎），部下设课，课下设股；内部定期集议，对外统一表态，虽无政党之名，似有政党之实，而且“挟金钱魔力，大有一日千里之势，局面亦渐扩张”。而究其实质，不过为一些政客图谋私利之结合，而实为皖系可以运用之政治工具。如时人论：安福系“除拓殖议员外，无足纪述者”；“本无党纲，亦非有政策主义号召结合，只以三数军人政客，欲增长一部分势力，慷慨解囊，制造多数议员，谋运用新国会之便利，以逞其雄踞政权之野心。王揖唐主持于外，曾云沛主持于内，拥戴一徐树铮指挥一切，如斯而已。两年以来，该部虽乘时发达，而各省不设一支部，除议员外，不招一党员。……称之为政党，未免过于抬举矣。安福部切近之要图，在选举总统。后来之目的，在组内阁，握政权，谋私利。”即使被安福俱乐部视为可以“指挥一切”的徐树铮，实际上也看不起这班政客，他曾在私下里吐露心声说：“余之设此部也，实欲置总统于余之肘腋之下。天下督军从我者留，叛我者黜，惟余之马首是瞻，余斯愿足耳。”“余持金钱以驱策之，不患彼辈不为我用。且彼辈所希望者富贵耳，利禄耳，余将使之尽满其欲，又何为不余是从耶？”