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第三节 各项体制内变革的次第展开（第1页）

第三节　各项体制内变革的次第展开

一　行政机构改革与吏治的整顿

清政府传统的中央权力机构主要是军机处和吏、户、礼、兵、刑、工六部。庚子事变之后，随着政治形势的新变化，在新政开展的过程中，从督办政务处的设立到1906年全面的官制改革之前，清政府陆续设立了外务部、商部、巡警部、学部以及练兵处、财政处等几个新机构，并裁撤了一些旧衙门；与此同时，地方行政机构改革也在相应地进行。

1905年10月，清廷谕令设立巡警部，以徐世昌为尚书，以毓朗、赵秉钧为左、右侍郎，“所有京城内外工巡事务，均归管理，以专责成；其各省巡警，并著该部督饬办理”。巡警部是管理全国警察的专门机构。12月，科举制度废除以后，为了加强对新式学堂教育的管理，清廷设立学部，将国子监归并其中，以荣庆为尚书，以熙瑛、严修为左、右侍郎。在清代中央行政机构原来的六部体制中，没有专管教育的部门，一般是由礼部兼管，新设立的学部是专门管理全国学务的最高教育行政机构。

在陆续设立一些新机构的同时，清政府裁撤、归并了一些旧衙门。裁并的基本原则是“力除冗滥”。清廷上谕指示：“凡京外各项差缺，有应行裁汰归并者，著各部院堂官及各省将军、督抚破除情面，认真厘剔，奏明裁并，以节虚糜而昭核实。"1902年2月，裁撤河东河道总督，一切事务改归河南巡抚兼办；同时裁撤漕运屯田卫所。3月，将詹事府归并于翰林院，并裁撤通政司。1904年7月，裁撤粤海关、淮安关两监督，粤海关事务归两广总督管理，并裁撤江宁织造。12月，裁撤云南、湖北巡抚，分别由云贵总督、湖广总督兼管巡抚事务。1905年1月，裁撤漕运总督，改设江淮巡抚。4月，裁撤江淮巡抚，改淮扬镇总兵为江北提督。7月，裁撤广东巡抚，以两广总督兼管巡抚事宜。9月，改奉天府丞兼学政为东三省学政，裁奉天府府丞缺；并裁撤奉天府府尹兼巡抚事缺，其事由盛京将军兼管，等等。

行政机构的革故鼎新，为建立健全行政制度奠定了一定的基础。与此同时，清政府还采取了一系列的整顿吏治的措施，以便使行政制度能够正常、高效率运作。

（一）裁汰书吏、差役

书吏、差役是衙门里的具体办事人员，他们善于弄权，欺上瞒下，病民蠹政，严重地败坏了各级官衙的行政作风，是清末一大弊政。1901年5-6月，朝廷连下数道谕旨，力图整顿。具体步骤是先从六部着手，然后渐及各省与各府州县衙。谕旨认为，六部行政运作本有《六部则例》为依据，但书吏办事往往根据以往成案的案卷，而置既有的《六部则例》于不顾，所谓舍例引案，以达到其弄权自如的目的。庚子事变后，各部案卷散失过半，正可借机“一并销毁，以示廓清弊窦，锐意自强之志”。谕旨分析了书吏肆意弄权的原因有二：“一则司员不习公事，奉吏如师；一则贪劣之员勾结蠹书，分财舞弊。”解决的办法是，裁汰书吏，要求各部堂官督率司员亲理部务。各省及各府州县衙门的书吏也是“舞文弄法，朋比为奸”，比部吏有过之而无不及；而差役扰民“尤为地方之害，其上司之承差，则借公需索州县，州县之差役，更百般扰害闾阎”。因此，要求各省督抚将“各衙门额设书吏均分别裁汰，差役尤当痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇庇”。裁革病民蠹政的书吏与差役，主要是为了改善行政作风和提高行政效率。

（二）停止捐纳买官

捐纳买官是公开的钱权交易，捐官者往往流品颇杂，为了补偿捐纳所费钱财，多以贪污勒索为能事，这是清末吏治败坏的一大根源。1901年9月，清廷发布上谕，宣布停止捐纳买官。谕旨称：“捐纳职官本一时权宜之政，近来捐输益滥，流弊滋多，人品混淆，仕路冗杂，实为吏政民生之害。现在振兴庶务，亟应加意澄清，嗣后无论何项事例，均著不准报捐买官，自降旨之日起，即行永远停止。”

（三）裁革陋规，酌定公费

清末吏治腐败的又一大根源是陋规盛行。1902年9月，直隶总督袁世凯上奏整顿吏治，主张将各项陋规酌改为公费。他说，各级政府官员因廉俸微薄，办公用费浩繁，“乃不得不取给于属吏，于是订为规礼，到任有费，节寿有费，查灾查保甲有费，甚或车马薪水，莫不有费。此等风气，大抵各省皆然。”陋规本是官吏薪金以外的重要进项，虽然不同于暗中进行的贿赂，但公然盛行，同样会败坏吏治。“平时既受陋规，即遇事不无瞻顾，设一旦见有不肖之属吏，为上司者欲破除情面，据实纠参，或往往为其下所挟持，转不克径行其志。吏治之敝，所由来也。”为了既能保证行政机构的正常运作，又能防止吏治腐败，他建议将旧有之陋规改为公费，“化私为公”。具体做法是：一方面，要求收受规礼的道府厅州各级官员“各将每年应得属员规费，据实开报，和盘托出，即按其向来所得之多寡，明定等差，酌给公费”。另一方面，要求交纳规礼的州县官员“将向来应出节寿等项，一律径解司库，不加耗费，另款存储；道府厅直隶州应支公费，按月赴司库请领，不准折扣，闰月不计，司库统计出入，如有不敷，另筹弥补”。他认为，把无底洞似的规礼改为有定额的公费，“如此一转移间，化暗昧为光明。廉吏既不病难为，墨吏更无所藉手。长官不必有额外之需索，自可洁己以正人；下僚不敢作非分之钻营，相与奉公而勤职。庶几大法小廉，而吏治可蒸蒸日上矣。”此奏得到朝廷批准，并向全国推广，“著各督抚仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费以资办公”。

行政机构的改革与吏治的整顿，都是为了适应新时代、新形势的需要而进行的除旧布新的重要举措。外务部、商部、巡警部、学部等新机构的设立，改变了传统的六部体制，促使中央机构向近现代转型。去书吏差役、停捐纳买官、改陋规为公费等整顿吏治的措施，有利于惩治腐败，改善行政作风，提高行政效率，保证行政体制的正常运作。应该说，这些对于其他各项新政改革的顺利推行都有着积极的意义。然而，清末吏治腐败，已积重难返，其根源实际上就在体制本身，这并不是简单地调整一些机构和采取几个措施所能解决的。如果不能有效地进行体制本身的改革，这种日益腐败落后的行政体制又将严重地制约着其他各项新政改革的进程。

二　新学制的建立与科举制度的废除

创办新式学堂是洋务时期已经开始的事业，新政时期又得到进一步的发展。然而，近代教育的发展，不仅仅是新式学堂的创办，更重要的是制度的建设，即建立一个完备的近代学校教育体系，使整个教育事业能够持续有序地发展。这便关涉到学制建设问题。

1902年8月，管学大臣张百熙制定了一个学堂章程，即《钦定学堂章程》，又称“壬寅学制”。这个学制虽经清廷公布，但事实上并未实行。当时，张之洞在湖北已制定了一个省区学制体系，他的奏折由清廷交给张百熙审议，张百熙对张之洞的学制建设思想给予了极高的评价。随后，张之洞奉旨进京觐见，借此机会，张百熙与另一位管学大臣荣庆奏请派重臣张之洞会商学务。1903年6月，清廷谕令张之洞会同张百熙、荣庆以《钦定学堂章程》为基础，制定一个完备的全国性新学制。

1904年1月，张之洞与张百熙、荣庆将修订好的学堂章程上奏，得到皇上谕旨的批准，“著即次第推行”。这就是所谓的《奏定学堂章程》，这个章程所确立的学制即“癸卯学制”。《奏定学堂章程》是在《钦定学堂章程》的基础上修改增订而成，因此，癸卯学制实际上也就从此取代了壬寅学制。

由《奏定学堂章程》所确立的癸卯学制不仅对各类学校的办学宗旨、课程设置、学生入学条件、修业年限及各类学校的相互关系作了详明的规定，而且对整个教育宗旨、学校管理、教师的选用和学生的考试与奖励等方面也作了相应的规定。就学堂体系来说，全国学堂分为基础教育和专门职业教育两类：（一）基础教育分为三等七级。（1）初等教育：蒙养院、初等小学堂、高等小学堂；（2）中等教育：中学堂；（3）高等教育：高等学堂、大学堂、通儒院。（二）专门职业教育分为师范教育、实业教育和特别教育三种。（1）师范教育：初级师范学堂、优级师范学堂；（2）实业教育：艺徒学堂、实业补习普通学堂、初等农商实业学堂、中等农工商实业学堂、高等农工商实业学堂、实业教员讲习所；（3）特别教育：进士馆、译学馆。专门教育的各类学堂又分别与基础教育的各等级相对应。

癸卯学制是以日本学制为蓝本，并结合中国具体情况加以改造而成。这个学制通过谕旨颁行全国以后，便成为新政时期各省兴学的范本，甚至民国学制也是在此基础上逐渐改进而成。可以说，癸卯学制开启了中国教育体制的现代化进程。

废科举与兴学堂是清末教育改革过程中相辅相成、同步运作的两大工程。新教育的创办需要新的制度建设，同时也必须对旧制度进行改革与废除。始于隋唐的科举取士制度千余年来一直是中国传统士人的进身之途，虽然长期以来不断地遭到有识之士的批评与攻击，但要突然宣布废止则又有着重重阻力，而这些阻力又使新教育的创办步履维艰。清末教育改革一开始便陷进这样的一个怪圈中。

科举制度的废除大致经历了科考改章、分科减额和立停科举三个阶段。晚清士人对科举制度时有非议，但科举制度被提上改革的日程则是在戊戌维新运动之中。虽然维新派明确地提出了废除八股时文而改试策论的主张，但不久即因戊戌政变而事实上未付诸实施。这个时期科举制度的改革还只涉及到科举考试的形式与内容的变革层面，而尚未议及制度本身的存废问题。

庚子事变后，经过两年多的沉寂，关于科举改革的讨论又热闹起来。1901年的新政改革上谕发布之后，各省督抚的复奏不少涉及到这个问题。袁世凯主张分科递减科举中额，用新增实学科逐渐取代科举，以达到废除科举制度的目的。陶模主张立即全行废止，用学堂取代科举。得到清廷谕旨批准的刘坤一与张之洞的《江楚会奏变法三折》主张分科递减科举中额，用学堂逐渐取代科举，以最终废除科举制度。这个主张虽然只是一种渐进的改革方法，但已不再是单纯的科举考试形式或内容的改革，而是涉及科举制度本身的废止问题，显然是向前进了一步。

1901年8月，朝廷发布了废除八股时文、改试策论及永远停止武科的上谕，但并未对文科的废止问题表示意见。

1904年1月，在京修订新学制的张之洞与管学大臣张百熙、荣庆上奏《请试办递减科举折》。这个奏折认为，举办新政两年以来学堂未兴，是由于科举未停；而各省学堂未能普设，科举又不能立停，因此只有分科递减科举，给一段过渡时期，使科举、学堂归于一途。这一次上奏得到批准：“著自丙午科为始，将乡、会试中额及各省学额，按照所陈逐科递减，俟各省学堂一律办齐，确著成效，再将科举学额分别停止，以后均归学堂考取。”从此，科举制度的废除已是指日可待。

1905年8月，由于日本在日俄战争中的胜利已成定局，引起中国舆论的极大关注，立即废除科举的呼声大涨。由袁世凯领衔会同张之洞、端方、赵尔巽、周馥、岑春煊等地方督抚奏请立停科举，推广学校。此折认为科举已成为兴学的严重障碍，由于时势危迫，以前所奏十年三科递减科举中额的方法已是缓不济急，必须立刻停罢科举，广兴学堂。这个奏折得到谕旨的批准：“著即自丙午科为始，所有乡、会试一律停止，各省岁、科试亦即停止。”于是，在中国历史上存在了一千多年的科举制度终于宣告结束。

科举制度的废除，不仅对中国的教育制度，而且对传统社会的一整套用人行政制度，都是一种革命性的变革，其历史作用不可谓不大。但在当时并未引起巨大的社会动**，而是能够平稳过渡。这主要是因为改革者在整个的废科举过程中谨慎地遵循了“先立后破”的原则，并在筹议废科举的同时，已经确立了相应的补救措施。具体说来表现在三个方面：其一，从分科递减科举中额到立停科举的渐进变革过程使社会具备了一定的心理承受力；其二，新学制的制定与新式学堂的兴起已足够成为科举制的制度性替代物；其三，奖励学堂出身，给学堂毕业学生以相应的科举功名，使科举废又不废，不废而废，这是一个关键。

关于奖励学堂出身的问题，清廷颁布的《各学堂奖励章程》作了明确的规定：自高等小学以上，由升学或毕业考试给奖，考试结果分最优、优、中、下、最下五等，一般中等以上都给相应的出身奖励，并授以官职或予以升学，按所奖出身大致可以分翰林、进士、举人、贡生、生员五级。对此，时人与后人多有非议，以为导人入功名利禄之途，使科举制的流毒得以变相遗存，扭曲了教育的宗旨。梁启超的批评颇具代表性。他说：“前清学制之弊，至今犹令人痛恨不已，其误国最甚者，莫如奖励出身之制，以官制为学生受学之报酬，遂使学生以得官为求学之目的，以求学为得官之手段。其在学校之日，所希望者为毕业之分数与得官之等差；及毕业以后，即抛弃学业而勉力作官矣。”更有人认为：“是非停科举以办学堂，殆仍化学堂而为科举，于是学堂者直科举之代名。”这些批评不能说没有道理。但是，奖励学堂出身与给旧的科举士人筹以出路等补救措施一样，无疑是学堂得以大兴与科举制被顺利废除的重要保证。科举制度是传统士人的进身阶梯，一旦要废除这种制度，人们所最担心的是数十万举、贡、生员的出路断绝之后的前途问题，以及由此所可能引起的一系列社会政治问题；可事实上并没有出现人们想像中的那么严重的问题。改革者在商议废科举时，他们不但给旧的科举士人筹谋了相应的出路，而且给新式学堂和留学生奖励科举科名出身，使他们在新的制度下可以同样得到旧制度的利益，新学堂很快就吸引了更多的读书人，本来已遭各方面非难的科举制度已成一具空躯壳，这种釜底抽薪式的手法使新学堂取代旧科举得以顺利实现。可以说，这是新政时期制度变革过程中的一个成功范例。

新学制的建立与科举制度的废除，标志着清末教育体制的近代转型。在这个体制转型的过程中，各类新式学堂如雨后春笋般地涌现，从京师大学堂到各省高等学堂、中学堂和小学堂，以及各种职业教育学校，甚至私立学校，应有尽有，出现了一个全国性的办学**。据学部总务司《宣统元年教育统计图表》，1909年，全国有学堂58896所，学生1626720人。这个数目，在当时的中国是相当可观的。

在创办新式学堂培养新式人才的同时，清政府还采取了鼓励出国留学的举措。一方面责令各省公费选派，另一方面鼓励自费留学。1903年10月，《奖励游学毕业生章程》颁布，对于学成回国的留学生，无论公费还是自费，通过考核，分别给予拔贡、举人、进士、翰林的出身，并给予相当的官职。于是，在清末又出现了一个出国留学的热潮，尤其以留学日本者为最多。据考证，在人数最多的1905年和1906年，留日学生高达8000人左右。这个数目也是惊人的。

新式学堂的创办与留学生的派遣，促成了一个新式知识分子群体的形成，既培养了大量新政人才，也造就了大批革命志士，他们的所作所为对于清末中国的政治与社会变革发生了至关重要的影响。

三　经济改革政策与措施

新政时期经济改革的目标是改变传统的重农抑商政策，积极发展近代工业、农业与商业贸易，以实现中国传统经济结构的近代转型。为此，清政府实施了一系列的经济改革政策与措施。